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馬福云:激活社會組織 創新社會治理模式

發布時間:2019年03月08日    來源: 理論網

    編者按:十八屆三中全會《決定》指出:“要改進社會治理方式,激發社會組織活力”,當前社會結構發生變化,社會治理模式的創新已經迫在眉睫,從政府管理到社會治理,變單向管理為雙向治理,體現了政府理念的轉變,激發社會組織的活力,使社會多元主體參與到社會治理之中,構建與社會主義市場經濟相適應的社會治理模式,社會治理作為一個熱點引發了廣泛討論。由此,理論網記者采訪了國家行政學院社會和文化教研部教授馬福云。
    記者:十八屆三中全會提出,要改進社會治理方式,激發社會組織活力,創新有效預防和化解社會矛盾體制,健全公共安全體系等,提出這些改革目標的背景是什么?
    馬福云:1978年改革開放以來,中國經濟快速增長,經濟社會逐漸轉型。在經濟社會轉型過程中,中國的經濟與社會結構發生了變遷,這些變遷逐漸積累帶來了經濟社會結構本質性、躍遷式地變革。例如,隨著非農產業的發展,第一產業在中國國內生產總值中的比例從1978年的28.2%下降到2012年的10.1%,第三產業的比例同期則從23.9%上升到44.6%;而在就業結構中,第一產業就業勞動力所占比例從1978年的70.5%下降到2012年的33.6%,第三產業就業比例同期從12.2%上升到36.1%。非農業的發展推進了城鎮化進程,2011年中國城鎮人口首次超過農村人口,比例達到了51.3%,更多的人們居住生活在城鎮,而不是農村。這是中國幾千年人們生產生活方式的巨大變遷。
    諸多變革對中國建立在計劃經濟基礎之上,依托個人所在單位進行管理的“總體性”社會形成沖擊。中國社會結構在不斷分化中,從一個政治、經濟、社會高度重合的一元化社會向政治、經濟、社會相對分離的多元化社會轉變,也從一個相對平等的社會向不平等程度日益加深的社會轉變。這使得個人從“單位人”更多地轉化為“社會人”,個人除了在工作單位從事就業之外,其他更多的社會需要還須依靠自己的努力在單位以外的經濟、社會領域獲得。基于個人職業、收入、地位等的差異,整體社會分化為不同的社會階層、社會群體,城鄉之間、地區之間、階層之間的差異性日益增強。
    在市場經濟條件下,個人更多地依靠市場競爭來實現個人的社會價值。但是,個人自身和家庭條件等的各種差異使得競爭不可能完全平等,人們的不滿情緒就可能由此放大。特別是少數處于有利地位的社會群體利用不正當手段積聚大量社會財富,還有各種“炫富”行為,這導致了廣大民眾,尤其是龐大社會底層的強烈不滿。在經濟社會轉軌中,原來具有多重保障的產業工人失去了原有優勢,進入市場就業帶來的被剝奪感及不滿情緒增多。同時,有些人在比較中認為自己所得與其對社會的貢獻相比偏低,或者比主觀認為應得、比其他群體所得相比偏低,使得相對剝奪感增強,不滿情緒增加。這種不滿情緒的畸形發展導致不同階層、群體之間信任度降低,尤其是較高收入階層、強勢群體與較低收入階層、弱勢群體之間產生出對立傾向,整個社會的矛盾容忍度和群體寬容度下降,不同群體之間容易產生一些結構性張力,社會問題增多,社會中就潛伏著矛盾和沖突的可能。近年來,各種群體性事件多發、易發已經體現出這種社會現實。因此,要改變原有社會管理模式,變社會管理為社會治理,創新有效預防和化解社會矛盾的新體制機制,健全社會公共安全體系。
    記者:社會組織在社會治理中具有重要作用,那么,通過什么途徑才能夠更好地發展社會組織?
    馬福云:改革開放以來,中國社會組織得到快速發展。但是,總體看來社會組織發展依然存在不少問題,主要包括社會組織發育不足,管理中的缺位、錯位與越位現象并存。現有社會組織存在二元分化,一方面有著政府背景的社會組織行政化,甚至走向行業壟斷;另一方面,民間社會組織可用資源缺乏,作用發揮受到諸多制約。
    為解決這些問題,更好地發展社會組織,首先,要推進政府職能轉變,打破政府包攬一切社會公共事務的做法,改革政府包攬社會治理的傳統方式,理順政府與社會組織的關系,將社會自我管理和服務的領域真正還權或賦權于社會,為社會組織發育發展提供更多的空間和領域。其次,在社會組織管理上突破門檻攔截,精簡登記審批,采取備案制與分類登記管理相結合的做法,放寬人數、規模、資金等標準要求,推動社會組織設立的便捷化。再次,在社會組織監管上注重管理的過程化,強化社會組織自律,健全組織法人治理結構,完善組織運行評估監督制度,打破“一業一會”的壟斷做法,完善社會組織良性競爭以及淘汰退出機制。最后,在社會組織資源獲得上,探索建立以政府采購、定向委托等不同方式向社會組織購買服務的機制,以及建立社會組織提供服務的成本性收費機制,為社會組織發展提供必要的資源和支持。
    記者:從政府管理到社會治理,政府本身應該怎樣調整角色、轉變職能?
    馬福云:從政府管理發展到社會治理,其中表現出政府對自身認識的極大提升。這意味著政府已認識到在社會治理中,其僅僅是其中的治理主體之一,除了政府主體以外,其他社會治理主體,例如經濟組織、社會組織、公民個人等也需要參與其中,與政府組織形成社會治理的合力,共同推動整體社會治理的發展。
    從政府管理到社會治理,要求政府調整自身角色,轉變職能,從“全能”政府向“有限責任”政府轉型,將市場和社會能夠承擔職能和發揮作用的領域逐漸交給市場與社會主體,并逐步以法治手段規范不同領域及其主體之間的權利義務關系,推動社會共同治理的發展。同時,政府承擔宏觀經濟調控、維護社會秩序、提供社會服務、推動社會治理等基本職能,轉型為服務型政府。
    為達到這一目標,首先,需要政府轉變管理理念,從傳統的行政主導、政府管制理念轉變為行政引導、社會治理的理念,克服“全能政府”下的家長式管控,代之以社會治理多主體參與的多元合作共治、滿足民眾多元需求的服務理念。其次,需要優化政府職能,在厘定政府職權基礎上,優化政府部門間的職能分工,規范權力運行的流程,并通過政府績效評估制度,提高權力運行的公信力和科學化水平。最后,強化政府服務能力,借助通訊網絡等信息化渠道進一步推進政府的公共服務向更加便利、更易得到、更有績效的方向發展,并通過政府管理流程再造,更好地為民眾和社會提供公共產品和服務。
    記者:習近平總書記曾指出“社會治理的重心必須落到城鄉社區,社區服務和管理能力強了,社會治理的基礎就實了”,為什么說社會治理的重心在基層?
    馬福云:社會治理的重心在基層,這是由基層社會治理的特點所決定的。
    首先,基層社會治理是政府管理、社會協同和居民自治的聯結點。基層社會是個熟人、半熟人社會,政府的政策、法規,社會的道德、風俗,人們的心理、情感等因素都在發揮作用,而政府與社區、規范與情感、組織與個人、公共領域與私人領域等雜糅在一起,表現出多元、雜合的特征。基層治理搞好了,政府、社會和民眾協同互動就具備了扎實的根基。
    其次,基層社會治理覆蓋整體社會治理事務的各個側面,是全覆蓋式治理,除經濟發展、政治穩定等之外,基層社會治理幾乎覆蓋整體社會治理的各個領域,涉及政府管理和民眾社會生活的各個環節。“上面千條線,下面一根針”,基層是社會的單元細胞,基層社會治理的狀況決定了整個國家的狀況,只有基層社會治理取得成效,整個國家或社會治理就具備了深厚的基礎。
    第三,基層社會治理直接和普通民眾打交道,在落實政策時需直接面對民眾訴求,解決政策落實過程中的問題,處理涉及民眾切身利益的社會事務,例如維護社會穩定、社會綜合治理、矛盾糾紛調解等。這就需要協調上級政策與民眾利益之間的關系,兼顧民眾訴求和利益。基層社會治理是引發矛盾沖突問題的源頭,只有從基層入手才能從源頭上防范和化解社會問題,奠定源頭治理的基石。
    總之,基層社會治理是政府、社會和民眾聯結的基點,是社會治理的單元和細胞,是社會矛盾沖突的源頭、社會穩定的根基。因此,只有搞好基層社會治理,整體社會治理才能奠定扎實的根基、深厚的基礎和源頭治理的基石。
    記者:構建與社會主義市場經濟相適應的社會治理模式,存在什么難題?
    馬福云:在社會主義市場經濟確立并逐步走向完善的基礎上,中國需要構建與社會主義市場經濟相適應的社會治理模式。當前,在治理模式構建中主要存在以下難題:
    第一,社會治理主體間的管理責任不明,發揮作用的邊界不清。在治理理念上,人們對社會治理主體的角色與職能認識存在差異,不同社會治理主體的地位作用尚未形成常態化的制度安排,主體間協作及合作存在問題。在實踐中,政府擁有強大資源動員能力,習慣于“包攬一切”、“親力親為”的工作方法;而社會組織、城鄉社區、人民群眾主動參與社會管理的積極性不高,也抱有“政府萬能”的理念,習慣于“有事找政府”。
    第二,政府社會治理的機構、職責及管理方式有待改善提升。政府社會治理機構的職責、編制、崗位等有待澄清落實,各級政府、政府各部門的職責及事權存在重復、交叉甚至沖突等情況,事權劃分不細。社會治理所需要的各種資源仍然集中在上級政府、集中在權勢和要害部門。政府在社會治理中習慣于經驗式管理,重視批資金、上項目,搞評比達標、檢查和驗收等行政化管理方式。
    第三,社會組織培育管理滯后,功能發揮不佳。雖然社會組織登記程序在嘗試簡化,但是社會組織的登記注冊的困難仍未得到徹底解決,有的地方為規避風險,反而提出非常繁瑣的設立及管理要求,出現了過度管理現象。一些官辦社會組織直接承擔政府職能,甚至與政府部門合署辦公、無償使用政府服務機構場所等,“行政化”色彩濃厚,“去行政化”步伐緩慢。民辦社會組織受資金、管理、場所等方面的限制,發揮功能有限,不能滿足社會需求。政府購買社會組織服務規范程度低,使得民辦社會組織在競爭中處于不利地位。
    第四,民眾社會需求提升,社會服務遠未能滿足群眾要求。伴隨經濟社會發展,民眾社會需求不斷升級。但是,受發展程度、政績觀等因素影響,不少地方仍然致力于發展經濟,公共服務型政府建設緩慢,多數地方政府習慣于親自提供公共服務,服務提供方式單一化,調動社會各方面積極性不夠。公共服務偏重維穩,在政法、監控、信訪、治安等方面大筆投入,教育、就業、醫療、社會保障等方面投入不足,人民群眾怨言較多。
    記者:為什么說社會治理模式的創新迫在眉睫?
    馬福云:伴隨中國經濟轉軌、社會轉型,中國的社會結構發生變化。職業結構從農業轉向非農產業,城鄉結構從農村轉向城鎮,家庭結構核心化、小型化,消費結構分化升級,原有工人、農民、知識分子的社會階層結構分化為復雜而多元的社會階層。
    在此背景下,中國原有的行政化管理模式需要轉型。長期以來,我們習慣于政府主導的行政化管理,政府大包大攬,幾乎所有社會事務管理都由政府管理應對。但是,原有政府管理模式和組織架構已經不能滿足社會分化而導致的多元主體各種個性化需求。而且,伴隨經濟社會發展,以及社會的多元分化,各種社會矛盾、社會風險大增,突出表現為近年來的社會突發性事件、群體性事件多發,政府主導的應對式應急管理遇到很大挑戰。因此,必須從社會多元分化、社會結構變化的現實出發,在政府主導的基礎上,尊重社會多元主體,例如企業、社會組織、公民自身的愿望,動員更多社會主體參與社會管理,實現社會的共同治理,推動社會治理模式轉型。
    記者:創新社會治理模式的方向是什么,怎樣變單項管理為雙向治理?
    馬福云:創新社會治理模式的方向是動員支持更多的社會治理主體參與到社會治理中來,以改變主要依靠政府進行自上而下進行行政化管理的狀況,建構黨政主導下的經濟組織、社會組織以及民眾個人共同參與社會治理,在多元社會治理主體之間形成協調協作關系,以保證社會整體利益的最大化,實現政府與社會對公共社會生活的合作關系,使得政府與民眾之間的關系達到和諧共贏。
    變單項管理為雙向治理,要解決社會治理模式建構中所存在的主要難題,其主要做法包括:
    首先,明確社會治理不同主體的職責,界定其發揮作用的邊界。澄清人們理念上對社會治理主體的角色與職能的認識,對不同社會治理主體的地位作用及其協作機制形成常態化的制度安排,推進不同主體之間的合作。實踐中,在堅持黨委領導、政府負責,強化黨政責任的基礎上,要改善黨政主導的策略和做法,防止其包攬一切,對社會領域、公民私領域的過度管控,調動社會治理其他主體積極發揮協作功能,例如推動企業承擔社會責任,推動社會組織發揮社會服務作用,推動公眾積極參與社會治理。
    其次,提升政府社會治理能力,推動政府自身轉型。科學界定政府社會治理的機構、職責,推動政府社會管理機構的整合優化,理順各級政府、政府各部門的職責以及事權,科學配置政府社會治理職責與資源。政府從滿足民眾基本需求的角度,完善社會福利政策,保障全體民眾,尤其是弱勢群體的基本需要。同時更多的從管理轉型監管,推動政府的經濟管理、社會事務管理的優化,向經濟、社會放權,實現從集運動員和裁判員于一身到裁判員的轉型,以政府社會管理服務能力的提升滿足民眾社會服務需求。
 第三,培育發展社會組織,提升社會組織的功能作用。針對當前社會組織發展中的問題,有針對性的推進社會組織的分類管理。培育發展源于民眾自助互助要求的草根性社會組織、服務于困難群體、弱勢群體的利他型社會組織。促進官辦社會組織的管辦分離,推動其和政府部門分離,按照自身職能定位要求轉向行業管理和服務。通過規范政府購買服務,促進政府資源依照法定規范和程序轉向社會組織,促進社會組織獲取資源,規范管理并提升管理服務能力。
    第四,推動基層民眾的再組織,促使其有序參與社會治理。廣大民眾是社會治理的重要主體之一,要強化民眾的公民意識,提升民眾自我管理、自我服務的能力,推動基層民眾有序組織起來,建立基層社區組織,通過組織化手段合理反映民眾訴求和愿望,建構政府與民眾有序互動的渠道,強化政府管理服務和民眾需求的有序銜接,保障民眾依法行使自我管理權力,強化社會參與、社會協作能力,奠定基層社會治理的根基。
    記者:從“管理”到“治理”一字之差,體現了怎樣的一種進步?
    馬福云:從“管理”到“治理”一字之差,卻從中體現出了黨和政府對政府與社會關系認識上的巨大進步。
    從管理和治理兩個概念本身涵義上的差別分析,管理是指政府等公共權力部門利用行政資源與權力來解決社會問題,進行社會控制的過程;而治理則是政府與企業、社會組織以及民眾等公私多個主體之間的合作、協調與互動。詳細進行比較,主要包括一些差異:
    第一,從主體來看,治理與管理有著明顯的差異。管理的主體絕大多數是一元性的,有管理者和被管理者之分;而治理的主體是多元性的,治理主體一般包括政府、企業、社會組織、民眾,是多元治理主體共同就公共事務進行協商協調,促進社會效益最大化。
    第二,從向度來看,治理與管理有著明顯的差異。管理的向度是垂直的,是從上到下,上對下的管理,是單向度的;治理的向度更多是扁平化的,既包括從上到下,也有從下到上,更常見的則是平等性的、扁平化的,從中間向左右兩邊,向上、向下延伸開來、鋪展開來,形成網絡結構。
    第三,從規范程度來看,治理與管理有著明顯的差異。管理因為是一元主體,大多帶有一定的隨意性,人治色彩明顯,規范化程度不高;而治理因為涉及多元主體,基本形成大家共同遵守的規范,規則意識較強,規范化程度較高。
    第四,從資源動員來看,治理與管理有著明顯的差異。管理的主要主體是政府,管理所需的資源動員主要來源于政府資源。而治理的參與是包括政府在內的多個參與主體,治理所需的資源動員不僅來源于政府,還來自企業、社會和個人。
    因此,與管理相比較,治理的參與主體更多,改變了政府管理的一元化;治理的向度更扁平化,改變了政府管理自上向下的垂直化;治理規范程度更靈活、更為規則化,改變了行政管理的人為色彩;治理的動員資源更為廣泛,改變了僅依靠行政資源管理的方式。從管理到治理,充分反映了經濟社會的發展與進步,通過調動更多主體、動員更多資源、采取更為規范、更為網絡化的方式來解決社會問題,推動了政府、企業、社會組織以及民眾對社會治理的共同參與,從而實現了社會效益的最大化,更多地滿足了民眾的各種社會需求。

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