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社會組織參與調解需克服多重阻礙

發布時間:2019年02月25日    來源: 學習時報

社會組織參與矛盾糾紛調解只是我國社會矛盾調處體系的一個方面,每一種調解機制都有其擅長領域和活動邊界,片面擴大其適用范圍可能會適得其反。社會性調解在調處經濟性或專業性民事糾紛方面具有比較優勢,但在調處官民糾紛方面效果并不理想。此外,社會組織在參與矛盾糾紛調處過程中,也可能會出現所謂“志愿失靈”問題,因此還需在有效監管方面更好發揮政府作用。

以行政調解為主線的社會矛盾糾紛“大調解”機制,在整合調解力量和配置調解資源方面具有比較優勢,但也容易導致政府活動“越界”、政府負載過重,以及人民調解發展動力不足等問題。對此,一些學者建議成立社會性調解機構,發揮社會組織在矛盾糾紛調處中的補充與協同作用。相比政府機構,社會組織具有貼近民眾、專業水平高、反應迅速和運轉靈活等優勢,社會組織參與矛盾糾紛調處能夠緩解政府壓力,提升“大調解”體系的運轉效率,但同時也應認識到,這一調解機制的常態化運作還需克服不少阻礙。

觀念阻礙。在公民認知層面,我國民眾還存在根深蒂固的“政府依賴心理”,認為只有政府才是解決矛盾糾紛的“靠譜”方式,因此對社會組織參與矛盾糾紛調處存在一定程度的不信任。現實中存在的“信訪不信法”“有事找政府”等現象就是這一心理的體現。有些民眾把社會組織等同為某些特殊利益集團,認為其與當事方具有利益關聯,無法做到客觀公正。還有人把社會組織參與矛盾調解視為政府推諉責任的表現,從內心加以排斥。在政府認知層面,政府對于社會組織參與社會治理不夠。更多時候,一些政府管理人員對社會組織參與矛盾調處心存疑慮,擔心其發展壯大會削弱政府權威的社會基礎,同時對其能力和發展前景缺乏足夠信心,因而不敢放手讓渡管理和服務空間,導致社會組織難有作為。

體制阻礙。由于我國矛盾調解的法律法規尚不完善,社會性調解組織的登記備案、職能定位、調解協議的效力等均缺乏明確法律規定。社會性調解組織究竟該到哪一個部門審批?不少地方的行業協會在籌備成立調解組織時都面臨這樣的困惑。這些基于行業協會而成立的調解組織,在組織形態上屬于社會組織,在功能作用上帶有人民調解的色彩,在體系構成上又是“大調解”體系的一個組成部分,因此其登記管理往往涉及民政、司法、政法委等諸多黨政部門,這實際上給社會組織參與矛盾調處帶來了進入阻礙,無形中提高了社會調解的“門檻”。由此,也引發了社會性調解組織的職能界定不清問題。廣義上的社會性調解包括傳統人民調解同時又不限于人民調解,比如有些營利性的商會調解,嚴格上說就不屬于人民調解的范疇,但這些社會性調解組織應當如何定位,其調解范疇是什么,其與人民調解、行政調解、司法調解乃至整個“大調解”體系之間又有何關聯等問題,同樣缺乏明確的法律規定。職能界定不清又直接帶來調解主體責任歸屬不清問題,以至出現“多頭調解”甚至“有責任、無主體”的局面。此外,由于缺乏法治保障,社會組織參與矛盾糾紛調處所形成的調解協議并不具有法律效力,有些調解協議在需要執行時,往往因為當事人反悔變成廢紙一紙,調解效力受到極大削弱。

資源阻礙。主要表現為經費來源受限。帶有行業協會性質的社會性調解多采用收費形式,即根據調解案件的復雜程度、涉及金額以及調解結果等確定調解費用數額。此類調解主要涉及公益性較弱的私人或私人組織案件,因此市場化色彩較濃。其他一些社會性調解多帶有人民調解或仲裁調解的性質,調解事項具有較強的公益性,其提供的調解服務基本上是免費的。這些非市場性社會調解的資金來源主要有三個方面,即政府補貼、政府購買、組織自籌。由于受到經費來源不足的影響,社會性調解組織在辦公環境優化、專業調解人才引進、技術手段創新等方面受到嚴重制約,加之其他體制內資源支持不足,調解能力難以得到大幅度提升。

為更好發揮社會組織的調解職能,實現社會矛盾糾紛調解的整體合力,需要對上述阻礙加以破除。政府層面,首先,應改變思維,樹立多元治理理念,同時創設制度環境,為公民和社會組織參與矛盾糾紛調處提供有利外部條件。政府還應通過輿論引導、正面宣傳等助推社會組織形象提升,以此消解社會公眾對社會組織參與矛盾調處的模糊認識。其次,完善立法。一是完善社會組織管理法律法規。當前我國對社會組織的監管主要依靠三個條例,即《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。上述三個條例均為行政法規而非嚴格意義上的法律,因此有必要出臺一部社會組織法,對社會組織主體地位、登記管理、組織運行等事項作出明確規定。二是完善矛盾糾紛調解法律體系。可考慮以《人民調解法》《行政復議法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》等現有法律為基礎,整合各種法規資源,出臺一部全國性的調解法,用以明確和規范不同調解機制的內涵范疇、職能定位、程序內容、協議效力以及各機制之間的協調對接等問題。三是提供政策便利和資源支持。依據社會組織調處事務的公益性程度,確定不同的資金支持模式。對公益性較強的社會性調解給予政府補貼或進行政府購買,在市場化程度較高的調解領域發揮市場在資源配置中的決定作用,如除了付費制以外,還可引入責任保險制度等。此外,政府還應在辦公場所、人員培訓、輿情信息收集與處理等諸多方面為社會組織參與矛盾調處提供更多支持,以此緩解社會性調解的資源不足問題。社會組織自身層面,則應不斷增強使命感與責任意識,加強自律和行業互律,積極樹立良好社會形象。同時強化組織管理和人員培訓,提升矛盾調處的專業水平。需要指出的是,社會組織參與矛盾糾紛調解只是我國社會矛盾調處體系的一個方面,每一種調解機制都有其擅長領域和活動邊界,片面擴大其適用范圍可能會適得其反。社會性調解在調處經濟性或專業性民事糾紛方面具有比較優勢,但在調處官民糾紛方面效果并不理想。此外,社會組織在參與矛盾糾紛調處過程中,也可能會出現所謂“志愿失靈”問題,因此還需在有效監管方面更好發揮政府作用。

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