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慈善法將極大推動中國慈善事業發展——訪全國政協委員王名

發布時間:2019年02月25日    來源: 學習時報

 

  正在召開的第十二屆全國人民代表大會第四次會議即將審議備受關注的《中華人民共和國慈善法(草案)》。歷時十年,慈善立法終于要“修成正果”,這將是中國慈善事業的里程碑。圍繞公益慈善組織與公權力的關系問題,本報記者對整個慈善法起草過程的重要參與專家、全國政協委員、清華大學公益慈善研究院院長王名教授進行采訪。

  公益慈善與公共權力

  記者:慈善事業的發展必須要有足夠的環境和空間,但又必須受到合理的規制以保護各方利益。那么,慈善組織和公權力之間的關系應該是怎樣一種模式?或者說,公權力如何介入?具體來講,可能會體現在登記、監管等很多環節上。您是怎么看這個問題的?

  王名:這次慈善法草案用的是“慈善”這個概念,但我個人一直主張用“公益慈善”(慈善其實有小慈善、大慈善之分。公益慈善體現了大慈善的概念,是能體現現代慈善全過程的更為完整的概念)。你問的這個問題的核心在于:公益和公共的關系。其實現代慈善也是一種公共過程。它是以自愿的方式動員社會的一定意義上的公共資源,然后通過公共資源的有效配置,去開展公共服務。只不過,這是特殊的公共服務,我們把它叫作公益服務。

  正因為公益慈善也是這樣一種公共過程,公權力在整個過程中都與公益慈善相伴而行。有一種傳統的說法是,公益慈善是公權力的一種補充形式,或者說二者是此消彼長、零和的關系。但我個人更認同的是,現代社會中,公益慈善離不開公共管理,公共管理離不開公益慈善。公權力實際上是在這兩個過程中有效地配置和整合的,準確地說,是一個融合的過程。所以,講到公權力,其實它不僅僅指政府權力。從“公共領域”的角度來理解的話:我們現在講的公權力(也就是你提問的公權力)是建制化的公共領域;而我們現在講的公益慈善是社會的公共領域。這兩個都是公共領域,實際上都表現為公共權力。這是從比較抽象的層面來談的。

  具體一點說,公益慈善涉及的一個核心問題是,政府和社會的關系。這次慈善法一個比較革命性的地方是什么呢?我們這次實際上把公益慈善作為一種社會資源、社會過程和公權力做了區分。公權力不能強制地介入公益慈善的過程,不能強制地分配公益慈善的資源。雖然我前面講了二者有很密切的關系,但在制度安排上還是要做嚴格區分的。政府實際上是通過稅收形成資源,然后通過一個民主的過程來有效配置這些資源,用于公共服務;而公益慈善是在這之外的,它不通過稅收這種強制手段而是基于自愿的方式動員社會資源。

  記者:那么,在公益慈善這個過程中,公權力做什么呢?

  王名:首先是法治,為公益慈善作一個明確的制度安排。這個制度安排,一是保障公民的社會權利(慈善權);二是建立使公共資源有效配置和在陽光下運行的機制;三是保障這些資源有效地用于社會的過程。其次是登記、稅收這樣的行政權力的運行。再次是出現問題以后的執法和監督。再者,也是很重要的一方面,這次慈善法里專門一章講到這個問題,即培育和支持。公權力是慈善活動很重要的一種支持力量。公權力從稅收、購買服務等各種政策方面提供必要的支持。最后,保障公民的基本權利得以實現,不僅保障慈善行為者,也保障慈善受益人。這是抽象地講公權力在公益慈善中運行的整個過程。

  具體到這次的慈善法上,這個過程體現為幾個主要的環節。

  第一個方面是登記、認定和相應資質的賦予。這次建立了慈善組織的統一直接登記體制。相對于過去的混合登記體制(四類組織統一直接登記,其他實行雙重管理),這是一種新的體制建立。與登記相配合的,是認定機制,這也是一個新制度。還有公募資格的許可。

  第二個方面是監管。這次的慈善法在監管體制方面有很強的創新意義。此前的監管基本上是入口管理,對社會組織在登記的時候管,登記過后就不管了。這次明確實行過程監管:門檻比較低;而在登記注冊后,則要建立一個全社會參與的過程監管。

  第三個方面是支持。這是政府職能很重要的一個方面,也是這次慈善法給出的一個很重要的新的制度安排,旨在建立起包括民政、稅收以及其他各相關職能部門參與的多方協調的支持體系。

  購買服務背后的改革問題

  記者:目前的這種慈善組織和公權力之間的關系模式,與您理想中的模式是否接近呢,或者說,您怎么評價?

  王名:我個人認為,這次的慈善法是一個里程碑,對整個公益慈善事業的發展、社會治理創新、社會轉型,是一個重要的制度安排。無論是從立法過程,還是現行的立法框架,還是從法律出臺后所可能形成的制度空間來看,這次的立法都是非常成功的。但畢竟不可能盡善盡美。就草案目前的狀況而言,我個人感到遺憾的是政府購買服務問題。

  現在許多慈善組織的收入中相當一部分來自政府購買服務,甚至有的慈善組織90%、100%的收入來自于此。依照草案的規定,慈善組織取得的收入依法享受稅收優惠。我曾建議將“購買服務等公共資金”列入“慈善組織的收入”中,但目前來看這并不明確。政府購買服務,意味著有一部分公共資源會進入慈善組織,這部分資源如何定性?該不該視為慈善組織的正常收入而獲得稅收優惠?

  政府的資金進入了慈善組織,如果是用于公共服務的話,應該享受稅收待遇。通俗來講,這實際上是錢從政府的左口袋,轉到了右口袋,只不過是在右口袋花的時候,不是政府直接花,是慈善組織在花,這時候不應再征稅。但草案在這個問題上比較模糊。

  當然,這種模糊狀態的背后,是基于對另一個問題的考慮。現在我們的慈善組織實際上有兩種類型,(通俗來講)官辦的和民間的。如果在慈善組織的收入來源中特別強調政府購買服務資金,那么,官辦慈善組織則會直接把原來的政府撥款轉化為購買服務。這種轉換實際上是缺乏前提的,可能會影響這部分公共資源在所有慈善組織中的有效配置,可能會對改革形成消極影響。在把政府撥款機制轉化為購買服務之前,機構本身的性質應當由一個政府附屬機構轉變成一個社會組織。我們希望在順序上,先推進相關機構本身的改革。所以,基于這樣的背景和問題,我也沒有特別地堅持我的建議。

  記者:這實際上引申出了官辦慈善組織的改革問題。

  王名:是的。有關官辦和民辦,慈善法目前沒有做這樣的區分。在這次政府工作報告中,總理在講行業協會商會時講到了政社分開的問題。政社分開對一部分慈善組織來說也是一個問題,特別是全國性的影響比較大的一些基金會和公益性社團。原來我們的公權力和慈善是沒有分開的;而慈善法頒布以后,我們又希望公和私有一個合作機制。如果沒有在先的改革,直接進入合作,是不行的。應該是先改革,即先成為一個獨立的社會組織或者慈善組織,然后再建立與公權力的合作機制。

  那么,改革還沒有進行或者還沒有實現的這樣一些組織,還沒改革就進入了一個后改革時代,它們應該如何按照新法來參與慈善?這確實是慈善法里目前比較模糊的地方,但這也確實不是慈善法能夠解決的問題,而應交給改革來解決。

  慈善財產是社會的

  記者:有相關人士建議參照公司法中的股東代表訴訟制度,設立會員派生訴訟制度,即在特定條件下賦予會員訴訟主體資格,使其可以代表慈善組織向人民法院提起訴訟,追究侵犯慈善組織利益的管理人員的責任,使慈善組織的內部治理規則長上牙齒。但目前草案沒有涉及這一點。您怎么看這個建議?

  王名:這個想法的用意是好的。但問題在于概念上的不一樣:慈善組織是社會的,對它的權利不是股東權利,也不是會員權利。從所有權的角度講,在慈善組織上,是一種社會所有權。不僅是會員,其實所有的公民,都有對慈善組織的監督權和起訴權。

  在這點上,英國的公益舉報制度對我們很有借鑒意義。它建立了一個全國的受理舉報體系,所有公民在任何時候發現慈善組織有違法、違規或者有所質疑的話,都可以舉報。我們目前還沒有建立這種公益舉報制度。但在監督管理方面,草案要求慈善組織的信息必須向社會公開。我們下一步也在探討,慈善組織是公法人,它實際上是公民享有的一種權利的受體,它首先代表捐贈人,然后代表受益人,而慈善組織所獲得的慈善資源是面向不特定多數人的,所以任何公民都應該是慈善組織的法律主體,都有相應的權利。

  記者:這其實也是我想問的一個問題,即慈善組織的財產所有權問題。

  王名:這是一個根本的問題,當然目前慈善法沒有最后明確這個概念,這也是我個人稍微有點遺憾的。這個問題在學術界是有點爭議的。我個人一直主張用“公益產權”這個概念來表述慈善組織的財產所有權,即,慈善組織的財產不屬于政府,也不屬于個人,它是屬于社會權力范疇的一種公益產權,界于私人和國家之間。也有觀點認為這是一種社會產權,意思是一樣的。草案對信息公開的強調,實際上就表達了這樣一種傾向:慈善財產是社會的,要對社會負責。

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